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[个论]肖喜学专栏:如何化解特大城市增加土地供应的两难境地?
日期:2017-09-11 浏览量:

(原标题:[个论]肖喜学专栏:如何化解特大城市增加土地供应的两难境地?)

城市建设

肖喜学专栏

在刚刚结束的2017年中央经济工作会议上,房地产调控政策有了新的方向,这一方向无疑是非常正确的。但是,对于特大型城市而言,既要增加土地供应,又要加快疏解部分城市功能,存在一定的政策矛盾,因为特大型城市疏解城市功能,是以“控人”为目标的。以北京为例,北京市政府给各个区政府都下达了人口控制目标,指标层层分解落实。

在实际操作中,“控人”又是与“控地”联系在一起的,因为增加土地供应意味着可以盖更多房子,而盖更多房子则可容纳更多人口;中央经济工作会议提出房价上涨压力大的城市(北京、上海等一线城市无疑符合这一标准)要增加土地供应,尤其是提高住宅用地比例,又是与“控人”目标相悖的。在区级甚至更基层的政府,如果“控人”的紧箍不解开,他们就没有动力和积极性去增加土地供应、盘活闲置和低效用地。

近年来,以北京为代表的一线城市房价飙涨,按照市场经济的原理,政府理应加大土地供应。然而,我们看到的是相反的局面:亚豪机构数据显示,截至12月中旬,2016年内北京土地市场仅成交26宗经营性用地,土地成交额772 .19亿元,创近4年新低,土地成交额仅占商品房成交额的16%,这一比重也创下历史新低。

即使在这些有限的土地成交额中,也包括了一些“限房价、竞地价”加“竞自持面积”的地块,如万科竞得的海淀地块和中铁竞得的大兴地块,其中住宅部分全部为开发商自持,自持年限70年;用这种方式供地,相当于土地卖了,但是未来没有房子可卖,虽然未来可形成租赁面积,但肯定会进一步缩减可出售房子的供应量。

不仅如此,北京的土地一级开发政策也在缩紧,以往各类社会机构可以通过一定程序取得土地一级开发权,但近年来,除了少数国有背景企业可以通过棚户区改造政策取得一级开发权之外,其它非官方土地整理主体已经基本被排除在一级开发权之外。土地一级开发主体的单一化,将造成生地熟化力度降低,最终不利于增加乃至维持土地供应水平。

北京的土地和房屋供应不足,部分购房者外溢到北京周边购房,所以河北临近北京诸如燕郊、香河等小城市房地产交易活跃,吸纳了一部分来自北京的购买力。然而,最近国家发改委等七部门下发《加强京冀交界地区规划建设管理的指导意见》,要求北京、河北交界地区严控人口规模,严控房地产开发建设。可以预期,本来作为北京土地供应补充的“环京”地区,必将面临土地供应规模的缩减,也将使得北京土地供求矛盾更加尖锐。

要抑制房地产泡沫,除了控制货币发行,还应当放弃“控地”和“控人”的目标。正如前面所分析的,“控地”只会进一步恶化供求关系,催化房地产价格泡沫;而行政性的“控人”政策在长期看也是无效的,因为虽然有户籍制度限制,但人仍是流动的,就如同资本是流动的一样,并不受政府的行政控制;资本的流动,已经造成政府原本希望三四线城市去库存,结果迎来的却是一二线城市的库存过低以及房价飙升。

中央经济工作会议提出特大型城市“盘活城市闲置和低效用地”,就是从供应侧入手、促进有效房屋供应形成的好政策,但如何有效实施还应当进一步进行研究和细化,下面仅提出几条个人的建议:第一,解开“控人”的心结,将城市中心区的闲置和低效土地用好用足,适当加大城市规划的密度,提高中心区容纳的人口,而非把他们疏解出去;因为中心区住宅规划受限,只能让更多的人通勤往返于中心区和郊区之间,徒增交通压力。第二,推动城市闲置和低效用地的开发,应当鼓励社会资本进入,放开对土地一级开发权的垄断,而且政府应当有相应的配套措施,例如允许直接补交地价进行开发;允许城市规划调整,提高土地的综合使用效率;解决土地使用年限续期问题,如果没有明确的续期、补地价政策,剩余使用年期较短的土地将很难盘活。第三,盘活低效农用地,允许耕地跨行政区划占补平衡,为特大型城市释放建设空间,还应研究集体建设用地以及“小产权房”进入流通市场,以利于缓解房屋供应短缺的状况。

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